崇宁4年（1105年），蔡京开始推行‘茶引制度’。该制度规定，商人买卖茶之前必须向政府购买“茶引”，“茶引”上注明商人的姓名、购货地方、销售区域。分‘“长引”和“短引”，前者用于长途贩运，价格是100贯/120斤；后者用于在当地销售，价格20贯/25斤。政府不再收购、销售茶，也不再对茶农发放贷款，对于价格也不再过问，一切交易由商人和茶农自行商谈。
这个“茶引”制度纯粹是一种许可证制度，简便易行，既增加了收入，又省却了诸多机构。以后南宋、明清都沿用这种制度。
再说一说两个特殊地区。
一是淮南，这里不归6个“榷货务”管辖，另有13“山茶场”。“榷货务”只负责茶叶的储藏和发放，“山茶场”还负责发放贷款和茶叶收购。
一是四川，这里的茶原先不实行专卖。四川当时茶产量占全国的40，估计因为饮茶者甚多，政府怕引起民变，因此不专卖，只是不允许他们输出茶叶。后来，内地茶叶开禁，四川倒开始实行专卖了。因为这时候政府要在青海打仗，马匹匮乏，就准备用四川的茶和羌人换马，是为“茶马贸易”的开始。
蔡京实行行‘茶引’制度后，四川就和内地一样了。
总的说来，茶在宋代还是一种奢侈品。全国产量不过5000万斤，人均不过一、两斤。一斤茶可以买十几斤乃至几十斤米，所以穷人喝茶并不普遍。大家看《水浒》就可以发现，那些好汉口渴了都不喝茶，而是进酒馆喝上几角酒。
再有，宋代茶税收入最高不超过300万贯，不及盐税的3000万贯，也比不上酒税的1400万贯，只占政府税收的3。即便如此，政府依然竭泽而渔，无所不用其极。
窥斑见豹，宋政府的黑暗可想而知。