秦国没有设过丞相，也从来没有过由一个大臣独立开府来行使权力的先例。
长期征战，闭锁关西，秦国朝野长期孤陋寡闻，对重臣开府治国所知甚少，也很难理解。
相反，对开府的另一面——分权倒是更为敏感。在贵族和庶民的眼中，都觉得这是在和国君分庭抗礼，大有叛逆之嫌。
秦国既往的治国大臣，只有秦穆公时代的百里奚和秦献公时期的上大夫甘龙，稍稍有一些“开府”的影子。
实际上，也就是八九个文吏加上主政大臣自己而已，只能办些粮草赋税赈灾济民之类的具体事务，军国大事还得由国君决策调遣。这种“开府”，和东方大国的丞相开府在权力、规模和政务效率上远远不能相比。
秦孝公很想从卫鞅变法开始，改变秦国官制的落后状况。
他很明白，由于诸多原因，卫鞅在官制变革方面肯定有所顾忌，尤其在国府上层的官制变革方面不好彻底放开手脚。
若没有他这个国君出面为卫鞅打开局面，在秦国这样一个落后的军争国家，卫鞅将很难展开彻底变法。
孝公本来就是个胸怀开阔、志向远大的青年英杰。
自与卫鞅促膝长谈，对天下大势列国变革了然于胸后，雄心大起，便决意与卫鞅这样一个乾坤大才共同驾拉秦国这辆锈蚀的战车。
秦孝公是自信的，他丝毫没有想到大臣开府对国君的威胁，更不会想卫鞅会成为威胁。
目下，秦孝公想的做的都只是一件事，增大卫鞅权力，使卫鞅成为与他共同治国的总政大臣，而不是秦国传统的左庶长，即或传统左庶长的权力已经很大了。
他思虑周密，既要扎实的达到实际目的，又不想国人疑虑，反复揣摩，便采取了“重实轻名”的方略——在名义上尽量沿用老秦国旧称，在实际上则一定做到象东方大国一样的治国方式。
秦孝公没有册封卫鞅为丞相，而仍然封他为左庶长。
这是秦国沿用了几百年的官名，原本就是最有实权的大臣职务。
秦国尚左，在两个庶长中，左庶长为首，右庶长次之。
春秋时期，秦国的左庶长是上马治军、下马治民的军政首席大臣，非嬴氏公族不得担任。
进入战国，秦献公将治民的政务权分给了上大夫甘龙，左庶长协助国君统军作战并总管军务。
但在朝野国人的心目中，左庶长依然是最重要的军政大臣。
去年冬天，秦孝公将甘龙升为太师，将甘龙的治民政权回归到左庶长嬴虔手里，为的就是给卫鞅执掌大政铺路。当卫鞅从嬴虔手中接掌左庶长权力的时候，事实上已经是与东方列国的开府丞相具有同等权力的大臣了。
但是，这种大权并不意味着事实上已经成为东方列国那样的开府丞相。丞相总理政务的要害是开府设立权力机构，仅仅有个人权力而没有开府，就无法全面处理国家事务。开府的根本之点是配备属官，其次是建立府邸。这两件事对于目下的秦国来说，都很不容易。
去年冬天，秦孝公已经给卫鞅准备好了三个忠实能干的助手——景监和车英甚至还有秦风。